KHÁI NIỆM PHÁP ĐIỂN VÀ THUẬN LỢI, KHÓ KHĂN KHI XÂY DỰNG BỘ PHÁP ĐIỂN

Khái niệm pháp điển hóa trong hệ thống pháp luật

Hiện nay, ở nước ta và trên thế giới cũng
còn có các quan niệm khác nhau và các hình thức tiến hành pháp điển hoá khác
nhau. Nhưng nhìn chung về cơ bản có thể chia thành hai hình thức pháp điển hoá
chính, đó là:

-Pháp điển hóa về mặt nội dung

-Pháp điển hóa về mặt hình thức

Pháp điển hóa về mặt nội dung (hay có người còn gọi theo các cách
gọi khác như : pháp điển hóa lập pháp, pháp điển hóa truyền thống, pháp điển
hóa có tạo ra quy phạm mới v.v….) là việc xây dựng, soạn thảo một văn bản pháp
luật mới trên cơ sở hệ rà soát, thống hoá, tập hợp các quy định ở nhiều văn bản
quy phạm pháp luật hiện hành vào văn bản đó với sự sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh
để phù hợp với thực tiễn. Việc xây dựng các Bộ luật của nước ta như Bộ luật
hình sự, Bộ luật dân sự; Bộ luật lao động…. được thực hiện theo hình thức pháp
điển này. Cách thức pháp điển này giống như hoạt động lập pháp thông thường.

Pháp điển hóa hình thức (còn được gọi là
pháp điển hóa không làm thay đổi nội dung văn bản) là cách thức tập hợp, sắp xếp các quy
phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật tại nhiều văn bản khác nhau thành các
bộ luật theo từng chủ đề, với bố cục logic, phù hợp, có thể kèm theo những sửa
đổi, điều chỉnh cần thiết nhằm làm cho các quy định này phù hợp với nhau. Về
nguyên tắc, quá trình sửa đổi, điều chỉnh trong quá trình pháp điển hóa chỉ
nhằm mục đích tạo nên sự hài hòa giữa các quy định, đảm bảo trật tự của bộ pháp
điển mà không nhằm tới mục đích tạo ra những chính sách pháp luật mới và các
quy định pháp luật đang có hiệu lực được tôn trọng một cách tối đa. Ở nhiều
nước, kết quả cuối cùng của quá trình pháp điển theo hình thức này (các bộ pháp
điển) được cơ quan có thẩm quyền thông qua theo hình thức tương tự như xem xét,
thông qua một văn bản pháp luật. Tuy nhiên do bộ pháp điển không quy định những
chính sách pháp luật mới, nên bộ pháp điển sẽ được thông qua nhanh chóng, không
mất thời gian cho việc thảo luận, tranh cãi về chính sách. Việc được cơ quan
lập pháp thông qua chỉ mang ý nghĩa xác nhận giá trị pháp lý thi hành của bộ
pháp điển, ghi nhận bộ pháp điển bao gồm những quy định hiện hành, có hiệu lực
trong lĩnh vực được xác định của bộ pháp điển và xác nhận những sửa đổi mang
tính kỹ thuật nhằm đảm bảo sự hài hòa và tính thống nhất của hệ thống pháp
luật. Cần lưu ý thêm về hình thức pháp điển không chính thức do các nhà xuất
bản hoặc các công ty luật tư nhân thực hiện với kỹ thuật tương tự như các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền. Vì không chính thức nên các Bộ pháp điển này chỉ
có tính chất tham khảo, không có giá trị viện dẫn trước tòa. Tóm lại, về tính
chất, trong khi hoạt động lập pháp mang tính chính trị thì hoạt động pháp điển
hóa mang nhiều tính kỹ thuật, làm cho các chính sách pháp luật được thể hiện dưới
những hình thức logic, có hệ thống và dễ tiếp cận. Vì vậy, có thể so sánh hoạt
động làm luật như việc sản xuất ra các sản phẩm còn hoạt động pháp điển hóa là
việc đóng gói, sắp xếp, trưng bày sản phẩm, hàng hóa sao cho tiện lợi cho việc
tiêu dùng.

Theo quy định của pháp luật của Cộng hoà
Pháp, thì pháp điển hoá là việc tập hợp, sắp xếp trong các bộ luật chuyên ngành
tất cả các quy phạm luật và quy phạm dưới luật tản mạn có hiệu lực tại thời
điểm pháp điển hoá nhằm đảm bảo cho các quy phạm đó thống nhất và có thể tiếp
cận được theo một bố cục chặt chẽ. “Việc pháp điển hoá phải đảm bảo không
làm thay đổi nội dung của pháp luật hiện hành, tuy nhiên có thể thực hiện những
sửa đổi, bổ sung cần thiết nhằm nâng cao tính thống nhất của bộ luật, tôn trọng
trật tự, thứ bậc của các quy phạm pháp luật và hài hoà hoá khung pháp luật”.

Ở Canada, việc
pháp điển hoá hình thức được gọi là “chỉnh lý và thống nhất pháp luật quốc
gia”. Công việc này được tiến hành theo chu kỳ 15-20 năm và về bản chất mục
đích của nó cũng là  “để
thống nhất, hợp nhất các quy định trong nhiều văn bản khác nhau  thuộc cùng một lĩnh vực điều chỉnh vẫn
còn hiệu lực qua tất cả các lần sửa đổi luật cho đến lần chỉnh lý cuối cùng và
để hoàn thiện pháp luật thông qua những thay đổi không mang tính nội dung như
từ ngữ, văn phong hay bố cục…”

Mục đích, ý nghĩa của việc tiến hành pháp
điển hoá hình thức.

Hiện nay việc nghiên cứu, tổ chức thực hiện
pháp điển hoá hình thức là vấn đề đang được quan tâm tại Việt Nam và pháp luật cũng đã bước đầu đề cập
đến vấn đề này. Pháp điển hoá hình thức có những lợi ích và ý nghĩa quan
trọng,thể hiện ở các nội dung sau đây:

Related articles 01:

1. https://docluat.vn/archive/2159/

2. https://docluat.vn/archive/1786/

3. https://docluat.vn/archive/980/

4. https://docluat.vn/archive/3050/

5. https://docluat.vn/archive/3572/

– Tập hợp được tất cả các quy phạm pháp
luật đang nằm phân tán, rải rác ở nhiều văn bản trong một văn bản pháp luật duy
nhất trong đó gồm những quy phạm pháp luật còn hiệu lực trong một lĩnh vực, chủ
đề nhất định (hoặc ở một số nước là do một cơ quan ban hành), theo một trật tự
logic, nhằm bảo đảm thuận lợi cho việc áp dụng, thực hiện văn bản pháp luật;

– Minh bạch hóa và bảo đảm tính cập nhật
của các quy phạm pháp luật thông qua việc bãi bỏ các nội dung không rõ ràng,
mẫu thuẫn, không phù hợp với Hiến pháp và các cam kết quốc tế; chỉ ra sự mâu
thuẫn, chồng chéo, không đầy đủ trong hệ thống luật pháp và chuẩn bị đề xuất
các sửa đổi, bổ sung cần thiết từ đó nâng cao tính thống nhất của các quy định
pháp luật.

– Góp phần bảo đảm duy trì tính hệ thống
của hệ thống pháp luật. Theo cách thức pháp điển này, phần lớn các quy phạm
pháp luật sẽ được sắp xếp vào các bộ luật với phạm vi nội dung được xác định rõ
ràng, ổn định, có tính hệ thống cao. Bộ Pháp điển sẽ được sử dụng như một
phương tiện để thực hiện việc hệ thống hóa các quy định pháp luật một cách liên
tục vì tất cả các quy định mới được ban hành đều được đưa vào Bộ pháp điển ngay
lập tức và các việc thay thế các quy định cũ cũng được thực hiện ngay trên Bộ
pháp điển.

– Nâng cao sự tin tưởng của người dân vào
hệ thống pháp luật. Việc xây dựng các bộ pháp điển một cách có hệ thống và toàn
diện sẽ nâng cao sự ổn định và thống nhất của hệ thống pháp luật và vì vậy sẽ
nâng cao sự tin tưởng của người dân vào hệ thống pháp luật.

– Tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình
làm luật. Trong bối cảnh tất cả quy phạm pháp luật đã được sắp xếp một cách hệ
thống trong các bộ pháp điển thì việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các
quy định sẽ được thực hiện một cách dễ dàng hơn trên cơ sở các quy định của bộ
pháp điển mà không phải tiến hành rà soát, kiểm tra các văn bản phân tán trong
hệ thống pháp luật như hiện nay. Hơn thế nữa, trong trường hợp các bộ pháp điển
đã được xây dựng ổn định, việc làm luật trong một lĩnh vực có thể chỉ dừng lại
ở việc sửa đổi, bổ sung các bộ pháp điển trong lĩnh vực đó mà nhất thiết phải
chỉnh sửa hay ban hành mới cả một luật hay một bộ luật như hiện nay.

 

Thuận lợi và khó khăn trong việc thực hiện pháp điển hóa hình thức

 

Thuận lợi

– Pháp luật đã bước đầu quy định về pháp
điển hoá hình thức, tạo căn cứ pháp lý cho việc thực hiện hoạt động này.

Một trong những nội dung sửa đổi, bổ sung
quan trọng của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2008) là đã bước
đầu có các quy định về pháp điển hoá. Theo đó, khoản 2, Điều 93 quy định: “Quy
phạm pháp luật phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng
chủ đề”. Đồng thời, Luật cũng giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành quy
định về hoạt động pháp điển hóa. Từ các quy định này, có thể nhận thấy hình
thức pháp điển hóa được lựa chọn ở nước ta là cách thức pháp điển hóa về mặt
hình thức.

– Đã có sẵn nhiều cơ sở dữ liệu về văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, với sự hỗ trợ của
công nghệ thông tin, ở nước ta đã có nhiều hệ thống cơ sở dữ liệu khá đầy đủ và
toàn diện về văn bản quy phạm pháp luật như cơ sở dữ liệu của Văn phòng Quốc
hội, Bộ tư pháp… Bên cạnh đó, chúng ta có hệ thống Công báo chính thức và văn
bản quy phạm pháp luật phải được đăng Công báo (trừ một số trường hợp đặc biệt)
mới có hiệu lực pháp luật. Ngoài ra, trên thực tế tuy hoạt động pháp điển hoá
chưa được thực hiện, nhưng một số hoạt động tập hợp, rà soát, hệ thống hóa các
văn bản quy phạm pháp luật cũng đã được tiến hành. Hoạt động này có thể do các
cơ quan nhà nước thực hiện hoặc do các tác giả tư nhân thực hiện. Đây là điều
kiện thuận lợi và quan trọng để tiến hành pháp điển hóa.

–
Thuận lợi trong  việc nghiên
cứu, tiếp thu kinh nghiệm quốc tế

Pháp điển hoá hình thức đã
được nhiều nước trên thế giới thưc hiện; trong quá trình thực hiện các nước này
cũng gặp phải nhiều khó khăn. Việt Nam là
nước thực hiện sau, do đó chúng ta hoàn toàn có thể nghiên cứu, tham khảo kinh
nghiệm của các nước đi trước, vận dụng phù hợp với thực tiễ của Việt Nam.

Khó khăn

Related articles 02:

1. https://docluat.vn/archive/2435/

2. https://docluat.vn/archive/1792/

3. https://docluat.vn/archive/1791/

4. https://docluat.vn/archive/3229/

5. https://docluat.vn/archive/2536/

– Pháp điển hóa về hình thức còn là vấn đề
mới ở Việt Nam

Từ trước tới nay, ở Việt Nam chỉ có hình thức pháp điển hoá về nội
dung (với việc pháp điển hoá, xây dựng các bộ luật như Bộ luật dân sự, Bộ luật
lao động, Bộ luật hình sự…). Do đó khi nói đền pháp điển hoá, nhiều người nghĩ
ngay tới việc tập hợp tất cả các vấn đề về cùng một lĩnh vực được quy định rải
rác ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau trong những bộ luật có kết cấu chặt
chẽ, với sự sửa đổi, bổ sung các quy phạm pháp luật nhằm bảo đảm phù hợp với
thực tiễn. Tuy nhiên nếu thực hiện pháp điển hóa theo hình thức này thì công
cuộc pháp điển hóa là một quá trình lâu dài và thậm chí có thể là một quá trình
“không bao giờ hoàn thành”. Do đó, để thực hiện mục đích đảm bảo cho người dân
và các chủ thể khác có thể dễ dàng tiếp cận với các quy phạm pháp luật do nhà
nước ban hành theo các lĩnh vực khác nhau, thì cần tiến hành cách thức pháp
điển hóa về mặt hình thức với những ưu thế về tính thực dụng của nó. Đây là vấn
đề mới ở Việt Nam và tuy Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã ghi nhận
rõ chủ trương sử dụng cách thức pháp điển hóa về mặt hình thức để tiến hành
pháp điển hóa tổng thể hệ thống pháp luật Việt Nam, nhưng nhiều người, kể cả
trong giới luật gia còn chưa hình dung rõ hoặc có những quan niệm rất khác nhau
về khái niệm cũng như cách thức tiến hành pháp điển hoá. Nói cách khác là cách
hiểu về hình thức pháp điển hóa hình thức có thể chưa thống nhất và chưa nhận
được sự ủng hộ rộng rãi ở nước ta. Vì vậy, để tạo điều kiện thuận lợi cho việc
tiến hành hoạt động pháp điển hóa, việc đầu tiên là cần phải làm rõ và thống
nhất cách hiểu về cách thức pháp điển hóa theo hình thức và các lợi ích mà nó
đem lại. Kinh nghiệm của Cộng hòa
Pháp trong vấn đề này cũng cho thấy điều đó. Sau hơn 10 năm tiến hành pháp điển
hóa về theo hình thức thì ở Cộng hòa Pháp vẫn có những quan điểm quay về với
truyền thống pháp điển hóa theo nội dung.

– Chưa có quy định đầy đủ làm cơ sở pháp lý
cho việc pháp điển hoá

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 chỉ mới dừng lại ở việc quy định: “quy phạm pháp luật phải được rà
soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng chủ đề” mà chưa quy định cụ
thể cách thức, trách nhiệm và quy trình, thủ tục tiến hành pháp điển hóa. Hơn
thế nữa, pháp điển hóa theo nghĩa sắp xếp các quy phạm hiện hành thành các bộ
pháp điển theo chủ đề là một công việc hoàn toàn chưa có tiền lệ ở Việt Nam nên chắc chắn việc thực hiện trên thực
tế sẽ gặp nhiều lúng túng.

– Số lượng văn bản cần pháp điển hoá lớn, trong khi đó các văn bản này có
nhiều chồng chéo, mâu thuẫn,thiếu đồng bộ, kỹ thuật soạn thảo chưa hoàn thiện

 Theo thống kê từ Cơ sở dữ liệu của Văn phòng Quốc hội thì
hiện tại, tổng số lượng văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật
là 19.095 văn bản. Với lượng văn bản lớn như vậy thì khối lượng công việc pháp
điển hóa sẽ rất phức tạp. Công việc này càng trở nên khó khăn hơn do kỹ thuật
lập pháp trong rất nhiều văn bản pháp luật còn hạn chế. Điều này có nguyên nhân
từ việc do trước đây chúng ta chưa có những quy chuẩn chung trong hoạt động
soạn thảo các quy phạm pháp luật. Trong thời gian vừa qua, Ủy ban thường vụ
Quốc hội đã ban hành Quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng văn bản này vẫn chỉ mới
dừng lại với các quy định nguyên tắc và nhiều quy định không được các cơ quan
có thẩm quyền áp dụng. Một số điểm chưa thống nhất trong kỹ thuật soạn thảo văn
bản có thể nhận thấy như bố cục văn bản; các quy định chung, quy định về thanh
tra, kiểm tra, về khen thưởng, xử lý vi phạm; vấn đề tên gọi của Điều, Chương;
quan niệm về khoản và điểm trong một điều; vấn đề xác định rõ các văn bản hoặc
điều khoản của các văn bản ban hành trước bị huỷ bỏ khi có một văn bản mới ban
hành (liên quan tới việc xác định giá trị hiệu lực của từng quy phạm trong tổng
số hơn 19 nghìn văn bản) …. Những hạn chế này sẽ gây ra những khó khăn cho quá
trình xây dựng các chú thích cũng như thực hiện việc kết hợp các điều khoản
trong tiến trình pháp điển hóa.

Bên cạnh những tồn tại về kỹ thuật lập pháp
thì những mâu thuẫn về nội dung giữa các văn bản pháp luật cũng là một hạn chế
lớn của hệ thống pháp luật. Sự mâu thuẫn giữa Luật nhà ở và Luật đất đai về
việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; giữa Luật nhà ở và Bộ luật Dân sự
về thời điểm chuyển quyền sở hữu; giữa Luật nhà ở và Luật kinh doanh bất động
sản về thời điểm đặt cọc tiền mua nhà. ..đã thể hiện sự chưa thống nhất của hệ
thống pháp luật. Vấn đề này sẽ tạo ra những khó khăn cho hoạt động pháp điển hóa
vì khi pháp điển hóa phải lựa chọn một trong những phương án có sự mâu thuẫn,
chồng chéo trong khi về nguyên tắc trong pháp điển hoá chỉ nên can thiệp về mặt
kỹ thuật các quy phạm pháp luật được pháp điển. Tuy nhiên, đây cũng chính là
lợi ích của việc pháp điển hoá vì qua hoạt động này sẽ góp phần quan trọng làm
hạn chế các điểm mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật.

– Có nhiều cơ quan có thẩm
quyền ban hành văn bản và có
nhiều đầu mối thực hiện chức năng hệ thống hóa văn bản

Mặc dù đã được sửa đổi theo hướng giảm bớt
đi, nhưng  theo quy định của
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, hiện nay vẫn có hơn 15 loại
văn bản do các cơ quan có thẩm quyền thuộc các cấp độ khác nhau ban hành. Với
số lượng các cơ quan được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật quá lớn,
việc tiến hành pháp điển hóa về mặt hình thức cũng sẽ trở nên khó khăn, vì một
trong những nguyên tắc cơ bản của cách thức pháp điển hóa này là phải tôn trọng
thức bậc pháp lý của các văn bản, tránh tình trạng xảy ra sự xung đột về thẩm
quyền ban hành sau khi các bộ pháp điển đã được phê chuẩn.

Bên cạnh đó, để đảm bảo thuận lợi hơn trong
quá trình áp dụng và thực hiện pháp luật, ở nước ta cũng đã giao cho các cơ
quan hữu quan tiến hành hệ thống hoá pháp luật. Tuy nhiên do có nhiều đầu mối
thực hiện (như Công báo của Chính phủ; Bộ tư pháp; Văn phòng Quốc hội…) nên
hoạt động này chưa thống nhất. Vì vậy, để tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động
pháp điển hóa, cần phải xác định cơ chế thống nhất cho hoạt động này, tránh
tình trạng có sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước.

– Thời gian và kinh phí dành cho hoạt động pháp điển hóa

Việc xây dựng các Bộ pháp điển hoá đầu tiên
bao giờ cũng đòi hỏi một lượng chi phí lớn cả về thời gian, tài chính và nhân
sự. Quá trình đó bao hàm một chuỗi các hoạt động khác nhau từ việc xây dựng các
chương trình tiến hành pháp điển hóa; lựa chọn nhân sự, xây dựng các tổ chức bộ
máy phục vụ cho việc tiến hành pháp điển hóa; đào tạo kỹ thuật; tiến hành các
hoạt động pháp điển hóa cụ thể; rà soát, giám sát kỹ thuật; trình và thông qua
các bộ pháp điển… Điều này đòi hỏi Nhà nước phải có sự đầu tư thích đáng cho
chương trình này tập trung trong một khoảng thời gian nhất định. Sau khi các Bộ
pháp điển được ban hành thì việc cập nhật liên tục nó sẽ được thực hiện đơn
giản hơn rất nhiều.